Foto: Andina
Por: Marc Dourojeanni / Profesor Emérito de la Universidad Nacional Agraria de La Molina
Preguntar si en el Perú existe
planificación o planeamiento puede parecer insultante. Responderán que existe
el Centro Nacional de Planeamiento (CEPLAN) que recibió premios internacionales
por la alta calidad de sus productos. Añadirán que el Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico está aplicando el “Plan Bicentenario: el Perú
hacia el 2021” y que el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) lo
complementa. Dirán, asimismo, que existe el Acuerdo Nacional y recordarán,
también, que hay planes de desarrollo (concertado y no concertado) regional y
municipal, planes sectoriales y subsectoriales, presupuestos participativos,
ordenamiento territorial, zoneamiento, etc., etc. Y eso es verdad. Todos esos
planes están impresos sobre miles de metros cúbicos de papel.
¿Por qué, entonces, la
ciudadanía observa día a día tantísimas expresiones de absoluta falta de planeamiento?
Estas se dan a escala nacional con una carretera Panamericana con tránsito
sobrecargado que no está duplicada mientras que se construyen costosas
carreteras sin tránsito ni carga en la Amazonía o,
a escala local, en la que veredas y pistas se rompen al día siguiente de
haberlas renovado para instalar algún cable o tubo que algún planificador
olvidó que estaban planeadas por otro planificador.
EN EL PERÚ NO FALTAN
PLANES. EN VERDAD, SOBRAN
Un estudio de 2013 sobre Loreto
demostró que tan solo con relación a recursos naturales y ambiente existían 36
planes y/o estrategias de desarrollo vigentes para esa región de los que 16
eran regionales. A eso había que sumar 10 documentos de lineamientos de
política con impacto en esa región. Considerando los lineamientos de política,
planes y estrategias de otros sectores como educación, salud, seguridad
pública, etc., existían entonces no menos de 150 planes vigentes. Loreto no
debe ser la región más prolífica en planes pero aun considerando la mitad de
los enumerados, en el Perú pueden existir más de un millar de documentos de
planificación regional a diferentes escalas.
A eso hay que sumar los
documentos de planeamiento sectoriales nacionales que son por lo menos uno por
cada dirección general, sin mencionar los que son más específicos. Por ejemplo,en el sector Agrario existe, como es
obvio, una política agraria nacional y un plan de desarrollo agrario pero
asimismo hay un plan para la prevención de desastres y otros para la palma
aceitera, el café y el cacao o para la ganadería y otro para los camélidos. También
hay, evidentemente, política y plan para el desarrollo forestal y
asimismo un plan para la reforestación y por allí va. Lo mismo ocurre en
Transportes donde además de los documentos básicos de praxis existen planes
vial, ferroviario, aeronáutico, hidroviario, portuario y de telecomunicación,
entre otros. Son pues docenas de planes en cada sector que se desdoblan en
planes equivalentes regionales y en algunos casos locales.
¿Es eso necesario? Pues sí y no.
Si los planes sectoriales y regionales estuvieran bien amarrados con el plan
nacional y si los planes subsectoriales y subregionales estuviesen igualmente
concordados con los primeros y entre ellos, ese gran número de planes
debidamente ordenados brindaría los detalles y ajustes que permitirían la ejecución
del plan, sin perder el rumbo señalado originalmente. Aunque sin duda no se
requerirían tantos planes, el resultado sería una orquesta bien afinada que
produciría el resultado armónico que se espera. Pero, si como es el caso, cada
plan está desligado de los demás o, peor, los contradice, el resultado es una
cacofonía espantosa que, como se constata en la práctica, sólo genera malgasto
de recursos públicos y enormes perjuicios futuros a la nación. Valga mencionar, como ejemplo entre
centenas, las docenas de millones de dólares que malgastó Loreto para
hacer estudios de una ferrovía claramente innecesaria entre Yurimaguas e
Iquitos, paralela a la Hidrovía Yurimaguas-Iquitos y a una carretera en plena
construcción, cuando el plan ferroviario nacional había priorizado una ferrovía
internacional que entrando por Pucallpa iría hasta Bayóvar.
Otro buen ejemplo de la falta de
planificación es la intención de construir una
hidroeléctrica en el río Inambari que, de no haber sido detenida, hubiese
cubierto de agua más de 100 costosos kilómetros de la entonces recién
inaugurada carretera Interoceánica Sur. O sea, otras decenas de
millones de dólares desperdiciados. Otro proyecto inexplicable, ya
aprobado, es el de instalar una cara y ambientalmente peligrosa línea de
trasmisión entre Moyobamba e Iquitos a pesar de que en este momento se está
construyendo una importante nueva central térmica en la capital de Loreto. No
se discute que quizá eso sea necesario en el futuro, pero no se entiende ni se
explica su urgencia frente a otras necesidades acuciantes.
¿EXISTE UN PLAN RECTOR
PARA ALCANZAR UNA VISIÓN CONSENSUADA DEL FUTURO DE LA NACIÓN?
El mayor defecto de los planes,
como señalado, es que no llevan en cuenta lo previsto en el escalón de
planeamiento superior ni en los que están a su lado y que serán afectados.
¿Pero cómo podrían los planes sectoriales nacionales o los regionales llevar en
cuenta el escalón nacional de planeamiento si este, en realidad, no
existe? En efecto, sin disminuir la importancia ni la validad del
esfuerzo desarrollado a duras penas por el pequeño y relegado CEPLAN, debe
reconocerse que se ha quedado en el diagnóstico, en las generalidades
conceptuales y en la generación de metodologías de planeamiento estratégico.
Sus productos son serios y correctos pero, francamente, lo que propone el Plan
Bicentenario puede aplicarse a prácticamente cualquier país del mundo. En el mejor de los casos se
trata de buenos propósitos. No es un plan pues no dice concretamente cómo se
lograrán esos propósitos ni ordena las acciones necesarias por prioridades
claras. El plan de desarrollo nacional aún está esperando ser hecho.
Tampoco existe una visión del
futuro que se desea para la Costa, para la Sierra o para la Selva. Existe una
multitud de visiones empujadas por diferentes grupos de actores, como por
ejemplo el llamado Plan Sierra, cada una de ellas en conflicto más o menos
abierto con las demás. También hay planes más focalizados, como el Plan
Huallaga o el Plan para el VRAEM, pero no hay ningún plan realmente consensuado
para cada una de las tres grandes regiones naturales que tienen mucho en común,
ni tampoco para las “macrorregiones”, que agrupan departamentos (ahora mal
llamados de regiones), que son interdependientes y que deben dialogar para
decidir su futuro.
Vale la pena agregar a las
deficiencias mencionadas de la planificación al nivel nacional el tema de las
llamadas iniciativas parlamentarias que posibilitan que cualquier congresista
proponga y obtenga, gracias a un irresponsable intercambio de favores, el apoyo
de otros congresistas para declarar, sin análisis serio, la obra que se le
antoje como de “necesidad nacional y utilidad pública”. Dicho sea de paso, los gobiernos
también han abusado de esa opción para atender acuerdos internacionales que no
fueron debatidos previamente. Así se altera cualquier ejercicio de determinar
verdaderas prioridades nacionales.
La ausencia de un plan nacional
con un nivel de detalle suficiente resulta en la cacofonía mencionada. Cada
sector planifica sin llevar en cuenta el resto ni todos los factores
involucrados ni sus consecuencias. Ejemplo típico es el plan vial nacional que
parece basarse exclusivamente en el criterio de que, cueste lo que cueste, hay
que vincular localidades sin considerar que al planearlas deben preverse
inversiones en desarrollo rural y urbano, en seguridad, salud y educación o que
existen áreas naturales protegidas o tierras indígenas.
El sector Transporte, o un
gobierno regional, no puede por decisión unilateral afectar acuerdos
internacionales suscritos por el país en relación a cambio climático, abriendo
carreteras a diestra y siniestra y provocando deforestación masiva. Tampoco
pueden hacerse caminos sin conocer la opinión de Agricultura que se supone sabe
dónde conviene desarrollar actividades agropecuarias o madereras y si las
tierras están debidamente tituladas o de Ambiente que cuida de las áreas
protegidas o de Energía y Minas o del Ministerio de Cultura y así
sucesivamente. O sea, el sector Transportes o una región no deben poder decidir
por sí solos dónde, por dónde o cuándo hacer una obra vial. Eso es una decisión
de un nivel superior que involucra otros sectores y regiones y que debe ser
consensuada, es decir planificada. El ejemplo dado en relación a transportes se
repite en cada sector de la administración pública.
A la resultante de la
participación de todos los sectores debe sumarse la de la sociedad en general,
brindando un compromiso sobre prioridades de inversión que, posiblemente, no
agradará a todas las partes pero que reflejará el propósito de la mayoría en
busca de la visión de desarrollo escogida.
PLANES QUE NO PLANIFICAN Y
EL SNIP
Hay, en medio de tantos planes,
algunos que vistos aisladamente están bastante bien hechos. Pero la mayor parte
no sirve para nada excepto para cumplir un ritual, tal como ocurre con los
obligatorios planes de gobierno de los candidatos a la presidencia. Copian los
diagnósticos de otros textos, con errores incluidos y luego simplemente dicen
lo que les da la gana, sin mayor análisis ni consulta. Olvidan que planificar
implica priorizar y ordenar, haciendo primero lo que debe ser previo. La
mayoría de planes carecen de cronogramas, presupuestos y de mecanismos de
monitoreo y control o evaluación. Esos planes son, en general, colecciones de
ideas de obras que supuestamente son reclamos populares o, simplemente que son
del agrado de los que ordenan hacer o de aquellos que hacen el plan.
Pero, con demasiada frecuencia
los planes reflejan apenas el oportunismo de los gobiernos en relación con el
sector privado, que es un importante responsable la falta de planificación
estatal. La planificación estatal es frecuentemente guiada por intereses
privados básicamente extractivistas. Todos los ejemplos de obras mal planeadas citados en esta
nota son, en esencia, auspiciados por intereses privados, sean empresas
nacionales o internacionales. Por eso es que los planes, bien hechos o mal hechos,
son alterados a capricho de cada nuevo gobierno y hasta al gusto de las
prioridades o intereses de cada nuevo ministro y, por cierto, de cada nuevo
gobernador en las mal llamadas regiones. Nadie les
recuerda que esos planes en teoría tienen una cierta vigencia y modalidades de
verificación y alteración y que si éstas se hacen pueden implicar
modificaciones en otros planes.
Se dice que el SNIP evita que el
caos sea mayor. Es verdad que sin SNIP la situación sería peor, pero ese
mecanismo no cumple a cabalidad su mandato y apenas analiza la viabilidad
económica individual de los proyectos que cada uno de los múltiples planes
propone. En teoría también considera otros factores, incluida la viabilidad
ambiental y social de la propuesta, pero ni sus propios funcionarios dan
crédito a eso y reconocen que eso no pasa de un barniz. El SNIP alega descansar
en el planeamiento que genera los proyectos que se le someten, pero como
explicado, este es de pésima calidad o es simplemente fantasioso.
Por eso, aunque en apariencia los
proyectos aprobados tendrían viabilidad económica, en realidad muchos no la
tienen por el simple hecho de que faltan otras inversiones e intervenciones
conexas que le darían esa viabilidad y que ni siquiera son consideradas o que
no son aprobadas por el SNIP. El ejemplo de la carretera Interoceánica Sur es
ilustrativo de este hecho pues esta debió ir acompañada de inversiones en
asentamientos rurales, asistencia técnica y servicios públicos. Nada de eso
ocurrió y por ese motivo esa carretera que costó dos veces y medio más caro que
lo planeado apenas sirvió para expandir la minería y la extracción maderera
ilegales así como para dar nuevas oportunidades al narcotráfico y al
contrabando. Peor, ha sido tajantemente demostrado que ella ha sido una obra
sin viabilidad económica, que fue fundamentada en el transporte de soya
brasileña para embarcarlo en los puertos de la Costa, lo que nunca ocurrió. Lo mismo
ha sido demostrado anticipadamente para el propuesto trecho de la Interoceánica
Central entre Cruzeiro do Sul y Pucallpa.
Lo que sucede es que al mismo
tiempo que el diabólicamente complejo SNIP se dedica a torturar los proyectos
sin perdonar los pequeños y que, por eso, ha creado un monumental represamiento
de los mismos, pierde el tiempo evaluando inclusive proyectos de cooperación
financiera internacional, es decir casi donaciones solicitadas por el Perú. Y,
asimismo, deja pasar sin revisión los proyectos realmente grandes, esos que son
fruto de acuerdos entre gobiernos, como aparentemente fue el caso de la
mencionada Interoceánica Sur o
a muchos de los que atañen cuestiones de energía, entre otras.
Y, para concluir, en un país
dominado por la informalidad, o sea en un país donde poco se cumplen las leyes,
parece utópico esperar que se cumplan los planes. Y, de hecho, en buena hora
que los tantísimos planes mal hechos no se cumplen a cabalidad pues de hacerlo
la situación del Perú podría ser peor de lo que es. El autor es consciente de
que si la Constitución fuera realmente aplicadas existiría de hecho un cierto
plan, expresado en un cierto orden. Pero las leyes, como los planes, no son
siempre coherentes con los propósitos de la Constitución y mucho menos con las
demás leyes. La discordancia entre leyes es casi tan grande como la que existe
entre los planes. Es decir que hay mucho que hacer para dar un sentido común al
desarrollo. El autor se atreve a decir que sin una imagen objetivo y la
consideración de los medios para alcanzarla es casi imposible hacer leyes que
promuevan el desarrollo. Es decir, el plan es primero.
¿HASTA CUÁNDO?
La planificación no es la panacea
para el desarrollo pero sí es una de sus herramientas esenciales. Construir un
país sin usarla es condenarlo al fracaso o, por lo menos, a una acumulación de
problemas y de costos económicos, sociales y ambientales innecesarios. De
hecho, sin una buena planificación la obra se hace con un sinfín de vaivenes,
con pasos para delante y otros para atrás y muchos a todos los lados. Es
como construir un edificio sin plano. Es caro y muy peligroso.
El planeamiento debe involucrar,
además de los responsables del gobierno y de los actores sociales organizados,
al sector privado que obviamente tiene enorme influencia en todo lo que pasa en
el país, en especial con las infraestructuras. Por ejemplo, los caminos que
abren las empresas petroleras en la Amazonía son el embrión de futuras
carreteras que estimulan la colonización, pero en su diseño no hubo
intervención de las partes interesadas del Gobierno, como debieran hacerlo los
sectores agropecuario y forestal o los responsables por los derechos indígenas. Cada inversión privada significativa
en industrias extractivas determina movimientos de la población que deben ser
previstos y asistidos y que, eventualmente, podrían no ser autorizados en
determinado momento o sin precondiciones. En teoría
eso es visto al momento de hacer los famosos estudios de impacto ambiental y
social pero, en realidad, se trata de planeamiento y debe preceder los tales
estudios.
Los países que más progresaron en
el mundo en el siglo XX y en la actualidad tuvieron y tienen planificación rigorosa.
El Brasil, por ejemplo, mantiene aunque por ahora debilitado un influyente
Ministerio de Planeamiento. El Perú tuvo un poderoso Sistema Nacional de
Planificación (SNP), creado en 1962. Su organismo rector, el Instituto Nacional
de Planificación (INP), tuvo un papel esencial para coordinar y compatibilizar
las políticas públicas tanto sectorial como territorialmente, con una visión de
mediano y largo plazo para el logro de objetivos y metas definidos por el
poder político. A pesar de haber sido creado por un gobierno militar fue
mantenido tanto por otros militares como por tres gobiernos democráticos.
Eliminarlo en 1992 fue uno de los muchos errores de Fujimori. El actual CEPLAN
no es ni de cerca lo que fue el INP que con participación intensa preparó, hizo
cumplir y supervisó la ejecución de planes, programas y proyectos. Al INP se le
adjuntó la Oficina Nacional de Recursos Naturales (ONERN), brindándole un
excelente soporte de información científica actualizada. El hecho es que
durante 30 años el Perú tuvo y aplicó planeamiento estratégico.
No se propone reconstruir el
viejo INP o crear un ministerio, aunque no cabe descartar esas opciones, pero
si es indispensable que el nuevo gobierno haga algo definitivo con relación al
planeamiento del futuro de la nación. Puede juntar y potenciar lo que existe,
como el CEPLAN, el SNIP y el Acuerdo Nacional pero lo más importante es que le
otorgue al mecanismo que se cree la autoridad suficiente para que, realmente,
pueda conducir el desarrollo nacional por un camino consensuado claro, bien
delineado y demarcado.